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财税体制改革须“法治先行”

类别:会计资讯 > 税务资讯发布:冉冉2013年11月14日 11:44
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[导读] “国家要实现良治,治理过程要兼具效率和公平,国家治理的好或坏,公共财政排第一位,如果公共财政治理不好,就没有所谓的国家治理。”11月13日,天津财经大学经济学院教授李炜光接受早报记者采访时如是说。

        “国家要实现良治,治理过程要兼具效率和公平,国家治理的好或坏,公共财政排第一位,如果公共财政治理不好,就没有所谓的国家治理。”11月13日,天津财经大学经济学院教授李炜光接受早报记者采访时如是说。
        学界的共识是,财税体制改革牵一发而动全身,已经成为全面深化改革的突破口和主线索。中国自1994年分税制改革以来,取得了不少成就,但仍存在政府间责权划分不够清晰、支出管理有待强化、公共财政体制建设不到位等问题。眼下颇受关注的地方债风险、“土地财政”等现象,也与此相关。
        中共十八届三中全会公报提出:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。”
        民生证券研究院副院长、首席宏观研究员管清友认为,财税体制将会作出重大调整,预算民主或有突破。
        “此次全会对财政的定位非常高,是从来没有过的。”李炜光表示,此次公报提出财政是国家治理的基础和重要支柱,而过去普遍认为财政只是手段和技术工具。他进一步指出,既然财政如此重要,那么中国的财政体制必须法制化,再加上税收法制化、预算法制化——“全套国家财政法制化”,然后逐步向现代国家转型。
        就“建立事权和支出责任相适应的制度”一说,财政部财政科学研究所所长贾康称:“事权和支出责任的背后还涉及财权的问题,也有财力的问题。”
        中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文建议,应当建立财权与事权相匹配的财税体制。他指出,目前,中国财税体制的主要问题之一,即是中央和地方事权界定模糊,地方税收体系不完善,税基不顺。其中,政府和市场在经济发展中的地位、作用不清,政府间事权划分不清,省以下各级政府之间事责、事权界定不明晰,基层政府的支出责任与财力保障不匹配现象尤为严重。为此,从未来的改革方向看,合理界定政府间事权和支出责任,侧重强化中央政府职能,合理界定政府间事权和支出责任,侧重强化中央政府职能,弱化对地方政府的干预,适当调整政府间收入划分,健全统一规范透明的财政转移支付制度。比如,地方政府事权要适当上移,如教育、社保、医疗、环境等基本公共服务方面的支出,同时,财权从中央政府适当下移,在统一法制的前提下,赋予地方一定的财税立法权,增加地方必要的财力。
        尽管“透明预算”的提法也并不新鲜,李炜光强调,过去多用的提法是“预算公开”,而这次是直接提要求,“直接把标准亮出来”。他认为“透明”大有文章可做,他建议,根据保密法,除了国家规定必须要保密的,如国防、航空航天等相关数字,其他都可以公开。
        关于官方第一次提到的“稳定税负”,财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出,这意味着国家的钱袋子也不是越大越好,财政收入增长、税收收入的增长并不是越快越多越好。要稳定税负,财政收入的增长和经济的增长保持基本同步,基本相适应。
        “事权和支出责任相适应”
        深化财税改革最大的难点在于如何重构中央和地方的财政关系。此次公报中“发挥中央和地方两个积极性”的提法并不新,但第一次明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。
        李炜光表示,事实上,现行财政体制更关注中央政府的利益和积极性,中央各部委均拥有预算的权力,这决定了很少能关照到地方政府有什么需求、意愿。但地方政府是直接面对民众,为其提供公共服务和公共产品的主体,在这样的体制下,无法很好地发挥作用。
        症结在于,“地方作为一级政府、一级财政,它应有什么权力?与中央的权力如何切割?法律上如何设立分界?过去央地在权责方面有很多模糊地带。”李炜光说。
        贾康说,“事权”是指,对政府应该做什么、不该做什么的一个界定;“支出责任”是指,政府职能在预算支出方面对应的一个体现。
        外界有观点指出,公报关于“建立事权和支出责任相适应的制度”的提法与转变政府职能相对应,即促使政府花钱要向责任范围收敛。该提法还说明,中央并未承诺未来会弥补地方的支出缺口,反而向地方发出了明确信号,即地方政府支出发生缺口,中央给与资金支持的一个基本原则是,地方政府是否将资金用于支出责任范围的事项。
        刘剑文认为,根据公报“事权和支出责任相适应”的表述,政府在转变职能,在实现事权的同时,并承担相应的支出责任,尤其是地方政府在承担本级事权,应当有相应的财权,能按照有关预算,承担支出责任的能力;上级政府移交下级政府事权时,应当通过转移支付保证下级政府能承担支付责任。在承担支出责任时应当本着节俭的角度考量,从合理合法合宪的角度出发。“此外,国务院一直强调简政放权,那么在明确了中央和地方的事权后,一些不需要政府承担的事务问题,可能会有一部分让市场、让社会去承担。”
        中共十八大报告曾提出,“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。刘剑文说,要建立财权与事权相匹配的财税体制,地方政府事权适当上移,财权从中央政府适当下移,在统一法制的前提下,赋予地方一定的财税立法权。
        近年来,经济学界“建立地方政府事权和财权匹配的制度”的呼声逐年高涨;而财政部和一些财税学者认为应“建立事权和财力相匹配的制度”,也有学者认为应“建立支出责任和财力相匹配的制度”。尽管此次公报对财权、财力和事权、支出责任之关系并未给出明晰的说法,但贾康和刘剑文均表示,在事权和支出责任的背后,就涉及财权、财力的问题,因为支出责任的前提是要有相应财力作为支撑,相应的财权作为保障。“这些概念背后有一个逻辑链条,从事权,到财权,到实现财权合理化的税基,再到预算,预算里又包括支出,后面还应该有产权和举债权,以及转移支付等内容。”贾康说。
        贾康不久前的一份研究报告称,“财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配”,两者属递进关系而非并行关系,两方面都十分重要、不可偏废。
        刘剑文称,公报中将事权前置,也强调了要明晰中央和地方的事权。“这是未来财税体制改革的重中之重,这最终要通过制度化、法制化办法来解决。”
        “财税体制立法非常迫切”
        目前中国财税法方面的情况是,预算法正在修订进程中,税法方面只有三部法律,其余多为行政法规。“中国强调依法治国,如果财政是乱的,怎么可能依法治国呢?”刘尚希称,从这个角度看财政改革也需要法字当头,要解决法与财两张皮的问题,并通过财政来兼顾公平与效率。
        “中国在央地财政关系方面,没有一部法律,现有的法律又概括不进去,现行预算法和几部税法中,跟政府间财政关系都没太大干系。”李炜光说,“财政体制立法是非常迫切的问题。”刘剑文则指出,财政转移支付的问题也需要立法解决。
        “公报将完善立法放在目标首位,信号非常明确,就是强调法治方式思维,加快立法步伐,通过法治来消除矛盾、化解纠纷。”刘剑文说。
        他认为,公报中在财税体制前加了“科学的”三字,一方面,体现了顶层设计与摸着石头过河的结合,二方面意味着,财税体制改革要符合国家国情和现阶段的现实需要,第三,该说法也强调要反映市场经济发展的内在规律和要求,并符合国际通行做法,第四,强调财税体制改革涉及千家万户的利益,包含要处理好国家和纳税人的关系,中央和地方的关系,立法和行政的关系,还有政府和市场的关系,如何处理好几大关系,通过立法更多地体现民情、民意。只有这样的体制才是科学的财税体制,是制度保障。
        刘剑文还说,“现代财政制度”的提法也是首次出现在党中央的文件中,他认为这是一大亮点。“现代财政制度要适应市场经济发展的需要,是能让市场对资源配置起作用的制度,其次,这种制度更应该是公开透明的,第三,它能够协调好各种关系,核心是要强调对纳税人权利保护的问题,重中之重是强调法治,以法治作为保障,没有法治保障的财税体制,谈不上现代财政制度。”
        北京理工大学教授、中国问题专家胡星斗表示,现代财政制度即现代公共财政,是透明的,是人大严格审议通过的,是受人民监督的。
        “全口径预算管理”
        事关改革根本方向
        财税体制改革中,民众最为关心的要数预算管理制度。李炜光认为此次公报中“透明预算”的提法给出很大的改革空间。
        “这点中了要害。”他说,“为什么公共财政必须透明?因为政府花的钱不是自己的,(大部分)是征税来的钱,你用别人的钱来办事儿,人家看着你怎么收、怎么花,有什么不对的?”
        李炜光指出,学者们以往谈预算都不敢奢望“透明”,认为“公开”就不错了。但公开预算只是一个手段,有时候政府亮了账本、亮了报表,或者公布一部分,就算公开了。“透明预算是符合法治政府要求的,也是一个基本要求。”
        中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇10月接受经济参考报采访时指出,预算管理要不要真正实行“全口径”,是事关财税体制改革根本方向的问题之一。
        他说,在中国,预算收支不等于政府收支,是一个久治未愈的心腹之患。从2003年中共十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今,已超过10年时间,尽管先后推出了一系列的调整、整合动作,逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局,但这一矛盾始终未能真正缓解,甚至有趋于常态化的倾向。
        高培勇指出,四类预算中,规范程度最高的是公共财政预算,这类收支有统一的制度规范,须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准,且可在各级政府层面统筹使用。而基金收支预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算都属于“备案”性的审议。
        按照2013年的预算数字计算,在包括上述所有四类预算收支的盘子中,公共财政预算收支所占的比重,仅为65%上下。其余的三类预算收支所占比重数字加总,高居35%左右。这意味着,当前中国的政府收支规模,真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重,距离中共十六届三中全会设定的目标,还有相当长的一段路要走。
        高培勇称,实行“全口径预算管理”改革的最终目标,可以也应当锁定为:实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制,使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。
        “完善地方税体系
        是个渐进的过程”
        尽管此次公报中未就外界期待的“营改增”改革、个人所得税改革和房地产税改革做出具体表述,但“稳定税负”的提法,是官方第一次明确回应如何看待宏观税负的问题。
        据财新报道,稳定税负,也就是政府收入占GDP的比重保持稳定,这也对争议多年的“结构性减税”设了限。近年来,中国大口径的宏观税负大致为35%。中央提出“稳定税负”,意味着未来的减税改革和政策,不大可能导致宏观税负水平的降低。
        财新还称,“稳定税负”也意味着未来一些带来增税的改革,比如扩大房产税范围、提高资源税和消费税税负、开征环境税等改革,如果导致宏观税负上升,就需要同时采取减税改革予以对冲,以保持宏观税负不会上升。
        税收体制方面,不少学者提出赋予地方一定的税收立法权以充实财力。
        中国证券报11月11日刊登了题为《深化财税体制改革的基本思路与政策建议》的报告,该课题组组长为贾康和高培勇。报告提出,建设完善地方税体系是个渐进的过程。“从长远来看,在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税,可分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的市县政府主体税种。”
        此外,上述报告建议研究开征地方零售税(或称地方销售税)、独立环境税;调整增值税、消费税、企业所得税和个人所得税的税收共享方式,提高地方分享份额;赋予地方政府一定的税政管理权限。
        财政部部长楼继伟9月初在接受财经国家周刊采访时表示,下一步个人所得税改革的方向是由目前的分类税制转向综合和分类相结合的税制,在对部分所得项目实行综合计税的同时,会将纳税人家庭负担,如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素,更体现税收公平。“改革进程要视完善立法和加强征管能力情况而定。”
 
 
 
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