中央要以“铁石心肠”应对地方债务风险国务院办公厅2日发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，从如何规范地方政府举债融资、如何控制地方举债规模、如何防范地方债务风险等多方面做出部署。

不久前，全国人大常委会通过《预算法》修正案。《预算法》修正案的一大亮点是允许地方政府举债。其要点是，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度等。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》正是根据修改后的《预算法》规定而制定的。

中国此前不允许地方政府举债，但事实上地方政府通过各种或明或暗的渠道，举债规模至少达到12万亿元，接近近年全国一年政府财政收入总和，其中有些债务，蕴含相当财政风险。地方债的规模之大，不可谓不触目惊心。这突出地说明了两个大问题。

第一个问题，《预算法》的权威并未得到尊重。被认为是国家经济宪法的《预算法》，在实施中被权力消解。《预算法》法律权威旁落，当然不仅体现在地方债的失控上，还体现在其他很多方面。这个问题相当复杂，这里无法细说。第二个问题，地方债的失控，也体现出中国财政体制的缺陷，地方政府并未成为独立承担财政责任尤其举债责任的主体。长期以来，中央政府和地方政府的关系类似父子关系。中央政府对于地方政府，就像一个严厉的父亲对待未成年而无负责心的孩子。中央政府一方面不许地方政府做这个，不许地方政府做那个，但另一方面，一旦地方政府不听话，做出出格的事情，闯出祸端，中央政府往往会大包大揽，完全承担下来。地方政府的债务正是这样形成的。这就形成非常严重的后果。违背《预算法》私自举债也不受追究，负债后不能偿还也有中央兜着，这无疑对于地方政府是一个有力的激励。正是这种不良激励造成地方政府以各种方式争相举债，形成财政风险。

现在，《预算法》修正案给地方政府举债打开了口子，允许在一定条件下可以举债，但是也设定了相当严格的条件。地方政府举债的权力加大了，但是与之配套的责任也大了。这些责任包括，地方政府既要向债权人负责，也要向纳税人负责。地方政府审慎地使用举债权是一种责任，地方政府高效地将借来的钱花在必要的地方上也是一种责任，而地方政府认真对待债务，以诚实守信的态度认真偿还债务，更是一种责任。这些责任最终要靠对地方政府和行政长官的考核问责机制予以强化和落实。在法律的框架下，在国务院的限额约束下，在债权人、纳税人、地方选民多方位多角度的监督和约束下，多种力量的合力作用，都有助于使地方政府成长为真正负责任的政府：负责任地借债，负责任地还钱。

虽然地方债务要由当地人大批准，并且受到债权人的监督和制约，按照市场规律运行，但是，这一切在目前的中国都非常不成熟，因此，地方政府滥用权力，盲目举债的道德风险仍然是巨大的。一方面，地方民主政治并不完善，强势的地方政府与弱势的地方人大权力极不平衡，人大对政府的监督制约功能相当弱，地方政府如决意举债，地方人大很难进行实质性的约束；另一方面，中国地方政府是强势的政府，掌握重要的经济机会和资源，作为主要债权人的金融机构等，往往有求于政府，看政府眼色行事，为了获得政府的生意，为了在经营活动中得到政府的支持和照顾，很难有底气对政府举债行为进行强有力的监督。这就是说，按照修订后的《预算法》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方债的管理将会更为规范，但在目前人大和债权人的监督都相当乏力的现实背景下，地方政府可能仍然是一个相当任性的债务人。地方债要走向良性运行，还有待时日。

《预算法》修订后，地方债将是谁举债谁偿还，中央政府不再负兜底的责任。无论对于地方债已经累积的12万亿元的巨额存量，还是今后仍然不断出现的增量，都会有相当的风险。对可能出现的地方债财政风险，对于在借债方面还相当任性的地方政府，中央政府必须做到，第一，要有“铁石心肠”，让地方政府真正负责解决；第二，要严肃追究盲目举债造成后果的地方政府和官员的责任。当地方政府确实看不到中央出手相助的希望，当地方官员看到滥举债可能还会丢乌纱，则地方政府在举债方面就会少一些任性，多一些审慎，逐步走向成熟理性。